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        長三角協同治理機制的問題與完善對策

        時間:2020-12-04 來源:科學發展 本文字數:10522字
        作者:王華 單位:上海大學

          摘    要: 區域協同治理是推動長三角區域一體化發展的重要力量。面對管理職能發揮不足、法律依據支持不夠、考核激勵機制不健全、合作交叉重復等問題,長三角區域需要加強協調組織管理職能、補充協作立法法律依據、出臺行政協議管理辦法、完善利益協調長效機制、搭建合作信息共享平臺、創新地方考核評估方式,不斷完善協同治理機制,以此推動區域更高質量一體化發展。

          關鍵詞: 長三角; 一體化發展區域; 協同治理; 治理機制;

          Abstract: Regional coordinated governance is an important force to promote the integrated development of the Yangtze River Delta. In the face of insufficient management functions, insufficient legal basis support, incomplete assessment and incentive mechanisms, and overlapping cooperation, the Yangtze River Delta region needs to strengthen the coordination of organization and management functions, supplement the legal basis for collaborative legislation, issue administrative agreement management methods, improve long-term interest coordination mechanism, build cooperative information sharing platforms, innovate local evaluation methods, and continuously improve coordinated governance mechanism to promote higher-quality integrated development in the region.

          Keyword: Yangtze River Delta; Integrated development; Regional coordinated governance; Governance mechanism;

          2019年12月,中共中央、國務院正式印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》,明確長三角“一極三區一高地”的戰略定位。面臨百年未有之大變局,長三角區域協同治理機制的建構,對于推進長三角區域一體化發展無疑起到關鍵作用。
         

        長三角協同治理機制的問題與完善對策
         

          一、 長三角區域協同治理的發展歷程

          市場力量使得近代長三角區域內部城市的經濟聯系加強,而政府力量的介入推動長三角概念逐漸成為區域協同治理的政策載體,在更高層面上進行統一規劃和整體發展。中華人民共和國成立后,國家的統一和能力的提升對長三角區域規劃執行力度逐漸提升,且在不同階段表現出不同特點。

          (一)中華人民共和國成立初期至改革開放前的行政管理階段

          中華人民共和國成立初期,長三角區域被中央劃在六大行政區之一的華東行政區,設立華東局管轄上海、江蘇、浙江、安徽、山東、江西、福建、臺灣等省市。1958年2月,根據毛主席以一個大城市為經濟中心并結合周圍省市考慮通盤協作規劃的指示,中共中央作出《關于召開地區性的協作會議的決定》,提出“上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、江西為華東協作區……”在高度集中的計劃經濟體制下,華東經濟協作區基本形成以上海為中心,開展區內及區間涉及基本建設、工業生產、生產物資、交通運輸、文化教育等眾多領域的協作格局。1961年,中共中央撤銷經濟協作區,成立中共中央華東局代表中央領導上海、江蘇、浙江、江西、福建、安徽、山東六省一市,以期建立比較完整的區域經濟領導機制。

          (二)1978年至21世紀初的協調探索階段

          改革開放前,上海由于長期重生產、輕消費,重挖潛、輕改造,經濟失衡嚴重,亟待尋求突破。1982年12月,國務院下發《關于成立上海經濟區和山西能源基地規劃辦公室的通知》,探索建立一個經濟協作區式的經濟網絡,并于1983年3月成立上海經濟區規劃辦公室,區域范圍為上海市和江蘇省4個市、浙江省5個市,后擴大到除山東外的整個華東地區。1988年6月,因多種原因上海經濟區規劃辦公室被撤銷。1992年6月,國務院召開長三角區域及沿江經濟規劃座談會,再次界定長三角區域包括上海、南京、杭州等14個市及其所轄的74個縣(市)。時任國家主席江澤民在會上指出,以開放浦東為龍頭帶動長三角和沿江地區開發開放和經濟發展。

          1992 年,長三角14個城市自發成立協作辦(委)主任聯席會議,并在1997 年被長三角城市經濟協調會取代。經過歷次擴容,2019年協調會成員城市已覆蓋蘇浙滬皖全境的41個城市(表1)。隨著城市間更為密切的經濟往來,級別更高、領域更廣的省級政府協同合作進入新階段。2005年12月,在時任中共浙江省委書記習近平的倡議下,首次長三角兩省一市主要領導座談會在杭州召開。2008年,安徽省主要領導加入長三角主要領導座談會,這奠定了后來三省一市的“泛長三角”發展格局。

          表1 長三角城市經濟協調會新增城市情況表
        表1 長三角城市經濟協調會新增城市情況表

          (三)21世紀初至今的國家推動階段

          進入21世紀,我國面臨全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新發展階段。2004年11月,國家發改委確定把長三角區域規劃作為“十一五”規劃的重要內容。2007年5月,時任國務院總理溫家寶在長三角區域經濟社會發展座談會上,強調要在新的更高起點上謀劃長三角區域更好更大的發展,由此再次拉開了國家推動長三角區域合作和協同發展的序幕。

          2008年9月,國務院印發《關于進一步推進長三角區域改革開放與經濟社會發展的指導意見》,提出要把長三角區域建設成為具有較強國際競爭力的世界級城市群。2010年6月7日,國務院印發《長江三角洲區域規劃》,首次在國家戰略層面上將長三角區域范圍界定為上海、江蘇、浙江的25個市。2014年9月,《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》發布,首次將安徽納入長三角區域。2016年6月,《長三角城市群發展規劃》發布,界定長三角城市群范圍為三省一市的26個市。

          2018 年 11 月,習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式主旨演講中鄭重宣布將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。2019年12月1日,《長三角區域一體化發展規劃綱要》(下稱《規劃綱要》)正式公布,規劃范圍包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域(面積35.8萬平方公里)。至此,長三角區域已完全突破了自然地理學含義上的5萬平方公里,形成了涵蓋滬蘇浙皖三省一市全境的經濟區概念。截至2020年4月,滬蘇浙皖均已發布《規劃綱要》實施方案,長三角區域協同治理翻開新篇章。

          為貫徹落實《規劃綱要》要求,長三角生態綠色一體化發展示范區建設進入全面施工期。2019年11月19日,《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》正式公布,上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善選擇3區縣交匯處的金澤、朱家角、黎里、西塘和姚莊等5個鎮作為先行啟動區。一年來,示范區打破行政邊界,相繼出臺《關于支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃(2019—2035)(草案)》、《長三角生態綠色一體化發展示范區政府核準的投資項目目錄(2020)》《長三角生態綠色一體化發展示范區重點跨界水體聯保專項方案》等,在制度創新、土地管理、產業發展、生態保護等方面探索一體化發展和改革,為長三角提供示范引領。

          表2 國家文件關于長三角區域范圍界定的演變
        表2 國家文件關于長三角區域范圍界定的演變

          資料來源:根據國家規劃文件整理

          二、 長三角區域協同治理機制的現狀

          根據長三角區域合作的已有基礎和現實需要,長三角區域協同治理機制在發展和實踐中展現以下特點:協同治理架構上,搭建起多層次跨區域的協商機制,呈現出從中央到地方、從縱向到橫向的“1+1+3+N”網絡化結構;協同治理模式上,以簽訂政府間行政協議為主,推動區域各大規劃和項目落地;協同治理載體上,次區域合作應運而生,在區域一體化框架下建設都市圈成為新趨勢。

          (一)多層次跨區域協商的協同治理架構

          一是中央層面,設立推動長三角一體化發展領導小組,由國務院副總理韓正擔任組長。該領導小組是統籌協調長三角一體化發展戰略實施的議事機構,主要承擔研究審議重大規劃、重大政策、重大項目和年度工作安排,協調解決重大問題,督促落實重大事項功能。在國家發展和改革委下設領導小組辦公室,承擔領導小組日常工作,包括加強規劃綱要實施的跟蹤分析、督促檢查、綜合協調和經驗總結推廣,遇到重大問題及時向黨中央、國務院報告。

          二是區域層面,首先是各省市成立地方性的推進長三角一體化發展領導小組,主要由省(市)委書記擔任組長,加強與中央和國家機關有關部門以及三省一市間的溝通對接,如浙江省推進長三角一體化發展工作領導小組、上海市推動長三角一體化發展領導小組等。其次是完善三級運作、統分結合的長三角區域合作機制。自2008年起,長三角形成了“三級運作”框架,以長三角區域主要領導座談會為決策層明確任務方向,以長三角區域合作與發展聯席會議為協調層協調推進合作,以聯席會議辦公室、重點合作專題組為執行層具體落實事項。2018年2月,長三角區域合作辦公室在上海掛牌成立,由此實現三級運作和合署辦公的有機對接。合作辦公室由三省一市聯合組建,主要負責研究擬訂協同發展戰略規劃,協調推進區域合作重要事項和重大項目,統籌管理合作基金、長三角網站和有關宣傳工作。2018年7月,合作辦公室研究制定《長三角一體化發展行動計劃(2018—2020)》,著力協調解決省際合作重大問題。

          三是社會層面,合作聯盟、長三角論壇等成為合作新形式,推動社會各界力量參與區域合作。2018年以來,隨著區域一體化上升為國家戰略,長三角農產品產銷聯盟、長三角開發區協同發展聯盟、長三角對外投資合作發展聯盟、長三角老字號產業聯盟、長三角外資協會聯盟、長三角企業家聯盟、長三角先進計算聯盟等相繼成立,并進一步打造長三角企業、協會組織、科研機構等參與一體化戰略的新平臺。論壇以其時效快、對接好、聚集強的特點,成為長三角推動一體化進程中亮眼的一部分,長三角區域金融論壇、長三角現代服務業合作與發展論壇、長三角區域現代物流聯動發展大會、長三角科技論壇、長三角青商論壇、長三角城市群發展論壇、長三角外資科創論壇等的成功舉辦都在相關領域加深了觀點交流和合作對接。

          (二)以政府間行政協議為主的協同治理模式

          廣義上,政府間行政協議指在特定行政區劃范圍內,為實現經濟、文化、人才等領域的交流與發展,互不具有隸屬關系的行政機關或非行政機關,在平等自愿的基礎上商討后確定的合意行為。現階段,在長三角區域治理實踐中,政府間行政協議以其周期短、時效性強、程序簡便的優勢成為主要協同治理模式,且隨著區域合作的不斷發展呈現出數量更多、領域更寬、合作更深的積極態勢。

          對三省一市政府官網的新聞報道進行整理,發現從2016年到2020年9月,長三角區域簽訂80余份政府間行政協議,涵蓋交通、信用體系建設、生態環境保護、民生、金融投資、經貿發展、人力資源、科技等多方面內容。其中,綜合性的政府間行政協議近10份,占總數的10%,內容覆蓋交通、科創、公共服務等多個方面。

          目前,專項性行政協議已成為區域簽訂協議的主體部分,數量超過70項,占總數的90%。根據整理結果,分別有10項專項性協議集中在交通一體化建設和信用體系建設,7項涉及生態環境保護,7項涉及民生保障,5項涉及金融支持,其余涉及經貿、科技、信息、司法、醫療、教育、人力資源、市場監督、食品藥品安全等。

          (三)都市圈成為次區域協同治理載體

          目前在長三角區域,已形成分別以南京、杭州、合肥等為中心城市的都市圈集群,其在發展過程中有一些相似的特點。

          一是都市圈合作成員有所增加。近年來,基于中心城市提高首位度和輻射力、周邊城市承接溢出效應的迫切訴求,長三角都市圈不斷加快擴容步伐。繼2016年淮安和宣城加入南京都市圈后,2018年常州的溧陽市和金壇區也加入南京都市圈。杭州都市圈和合肥都市圈也紛紛推動擴容步伐,前者于2018年吸納衢州和安徽省的黃山市,從省內四市合作進入跨省合作階段;后者在2019年合肥都市圈建設領導小組會議上通過了蚌埠市加入的決定,完成了繼蕪湖、馬鞍山后的再次擴容升級。

          二是都市圈合作機制不斷完善。各都市圈立足自身,探索出一套符合都市圈內各城市情況的支撐有力的合作機制。例如,杭州都市圈已形成以市長聯席會議決策、市政府秘書長工作會議協商、協調會辦公室議事、專業委員會和部門聯席會議項目合作執行為框架的四級工作機制。合肥都市圈在 2009 年成立合肥都市圈建設領導小組,下設辦公室負責領導小組日常事務,并建立聯席會議制度。南京都市圈成立南京都市圈黨政領導聯席會議制度,不斷完善都市圈決策層、協調層、執行層三級運作機制。

          此外,上海作為長三角區域的核心城市,主動融入長三角區域協同發展,積極推動都市圈協調聯動,構建以上海為中心的上海大都市圈。2020年9月,上海大都市圈規劃研究中心成立,將上海大都市圈范圍界定為上海、無錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山等“1+8”共9個城市。都市圈成為次區域協同治理載體,在區域一體化大框架下尋求都市圈的建設發展成為新趨勢。

          三、 長三角區域協同治理機制存在的問題

          目前,盡管長三角區域協同治理機制具有良好的發展基礎和一定的合作成效,但還存在各種問題:管理機構職能不足、行政協議管理不夠、監督稽查履行不力等。總體上,機制尚不健全不完善,這有立法空白的問題,也有體制機制的問題,更要關注信息公開透明的問題。

          (一)管理職能發揮不足

          與京津冀位于政治中心由中央直接推動、粵港澳大灣區除港澳特別行政區外都隸屬于廣東省不同,長三角橫跨蘇浙晥滬三省一市,行政上不具備隸屬關系,目前的合作機制實際上是一個對話溝通、協商交流的機制,不具有區域管理職能,因此容易出現地方政府各自為政的問題。

          就目前區域協同治理架構看,長三角區域沒有形成類似日本東京都市圈的中央政府主導區域協調機制,無論在中央還是在地方層面都沒有形成強有力的管理機構。中央層面上,推進長三角區域一體化發展領導小組及其辦公室,更多的是承擔統籌協調功能。區域層面上,三級運作機制在實踐中不斷深化,但本質上依然是一個對話溝通、協商交流的機制,大家就共同關心的問題找到對接點進行下一步合作,對于地方發展有矛盾的點并未有實質性進展。2018年成立的區域合作辦公室是向管理邁進的一個嘗試,但目前依然偏向于行動計劃擬定、信息溝通等工作,遠沒有發展成像美國田納西流域管理局(Tennessee Valley Authority)那樣擁有區域統一的管轄治理權。因此,當下的長三角跨區域協商機制雖然在往多層級、網絡化發展,但依然缺乏擁有管理職能的組織載體,深層次的地方政府合作具有一定的局限性。

          (二)法律配套支持不夠

          區域協作立法被認為是區域發展一體化保障機制之一,包括達成協作立法協議、具體的立法行為兩個步驟。從廣義上看,區域協作立法也是政府間行政協議的一種。自2014年起,三省一市人大常委會每年召開一次立法協作會議,交流研討協作立法進程。隨著區域一體化的深化,三省一市人大常委會在2018年簽署《關于深化長三角區域人大常委會地方立法工作協同的協議》,不久后又分別表決通過《關于支持和保障長三角區域更高質量一體化發展的決定》。在四地協作下立法工作實現一定突破,如通過《大氣污染防治條例》,但總體上依然處于達成協議的初步階段,且在經濟、民生等領域仍然是摸索研究狀態。這種情況的出現固然有法律規章出臺程序嚴格、條款修改艱難的原因,更多的是因為《憲法》和《立法法》并沒有規定中央與地方、地方政府之間擁有聯合立法的權力。由此可見,區域內政府協作立法缺乏直接的憲法和法律依據,不利于在地方政府間出現利益矛盾時及時解決紛爭,為長三角一體化發展提供有效的制度供給和法制保障。

          另外,對于當下區域合作主流的政府間行政協議,無論是國家層面還是區域層面,甚至是省市層面都沒有出臺相關的行政協議管理辦法。這使得協議文書各項要素寫作不規范,包括標題的不統一、協議條款過于描述藍圖的傾向、責任條款和爭議解決條款的缺失等。政府間行政協議尚未有法律的明確授權,條款的模糊界定和表意不清更進一步弱化了其約束力和強制力。

          (三)相關機制不健全

          一是利益協調不夠健全。區域內各城市政府對協調發展的理解和落實不同步,純粹依靠自覺自愿或外力推動的合作難以為繼。當前行政分割的存在驅使政府在合作與發展中更多地考慮自身利益,天然傾向于對本地區成本收益最大化的項目,因此跨區域利益協調機制的不健全將導致各地政府對合作項目的優先級排序不一致,出現“剃頭桃子一頭熱”的局面,甚至在利益沖突下加劇地方間的隔閡和競爭。隨著長三角區域一體化上升為國家戰略,《長三角區域打通省際斷頭路合作框架協議》《太湖流域一體化生態保護合作協議》等文件相繼簽署,交通基礎設施、園區共建、生態環境保護等一體化重要方面持續推進,但實際操作和具體落實中依然存在一些分歧和利益博弈。其中利益協調主要以財政轉移支付、稅收分成等形式為主,且大多出現在個別案例中,依然存在不規范、不統一問題。

          二是監督約束不夠有力。目前政府部門的合作以簽署行政協議為主,一般由某一部門牽頭,會同其他城市相關部門就相關專題合作進行協商。同時通過每個階段對工作目標完成情況的檢查和回顧來完成自我監督,并以在年度會議上作情況匯報、不定時向領導提供材料和報告的形式實現外部監督,在實際工作中存在制度約束不足和執行力度不強的情況。

          三是統計考核不夠完善。現行政府考核體系主要以行政區劃為單位進行GDP、財政收入等指標考評。以省級毗鄰區域、產業合作園區為例,由于缺少統一的GDP、稅收分成等機制,發達地方政府向設置在相對落后地方園區進行產業轉移的積極性大大降低。同時,雖然《長三角區域高質量一體化發展水平研究報告》《長三角一體化區域協同創新指數》等一系列學術報告發布,但官方層面上依然缺乏一套衡量長三角區域一體化的度量指標體系,使得一體化發展難以納入三省一市的考核體系中,甚至一體化發展指標設置不當可能會進一步加劇地方政府間的競爭。

          (四)存在合作交叉重復缺陷

          一是合作主體存在交叉。《規劃綱要》提出要推動都市圈同城化、推進都市圈協調聯動,都市圈成為推動長三角區域一體化的重要經濟地理單元。與此同時,都市圈擴容步伐加快,出現城市交叉、行政分離的情況。例如,常州的溧陽市和金壇區被納入南京都市圈,但同時也是蘇錫常都市圈的成員;南京都市圈和合肥都市圈地理臨近,都包含了滁州、蕪湖和馬鞍山。此外,目前正在推進的上海大都市圈涵蓋“1+8”共9個城市,其中無錫、常州、蘇州是蘇錫常都市圈的全員城市,湖州、嘉興屬于杭州都市圈,寧波、舟山屬于寧波都市圈。對各城市而言,如何協調好在與原都市圈聯動發展的同時融入上海大都市圈建設是一個很大的挑戰。

          二是合作內容重復締約。目前長三角區域政府合作展開的主要形式是行政協議的簽署,其中,協議內容重復締約現象在多個領域出現。例如,在人力資源方面,相繼簽署了《長三角人才開發一體化共同宣言》《三省一市人才服務戰略合作框架協議》《人才服務項目合作協議》等;在旅游方面,簽署了《共同推進長三角文化和旅游高質量發展戰略合作框架協議》《25個城市共簽長三角旅游信息一體化發展(溫州)協議》。同一領域內行政協議的重復簽署雖然一定程度上有所側重,進一步推進合作的認知,但極有可能導致行政資源的浪費,出現橫向合作部門只重視協議的簽署而不注重落地的情況,反而阻礙了實質性合作和一體化進程。

          四、 構建和完善長三角區域協同治理機制的對策建議

          根據長三角區域協同治理機制發展現狀和存在問題,在充分考慮區域一體化現實需要的基礎上,建議圍繞管理職能加強、立法協作、利益協調、平臺建設、地方考核等方面采取相應對策。

          (一)加強協調組織管理職能

          目前,長三角區域形成的多層次跨區域協同治理架構是推進長三角一體化的重要力量,但始終沒有朝管理模式轉變,這是部分區域合作項目落實難、推進慢、陷入“空頭”境地的一個重要原因。三省一市應加強跨區域協調組織的管理職能,促進各項區域合作實質性展開。一是探索跨區域協調組織承擔管理職能模式。長三角區域合作辦公室是朝管理方向邁進的一步,目前仍偏向規劃擬定、政策建議、項目協調等統籌工作。建議在現有辦公室架構基礎上,借鑒美國田納西流域管理局經驗,探索區域統一管轄權可行性,實現辦公室的實質性管理。二是推進項目化清單式管理。建立長三角區域重大合作項目清單,賦予區域合作辦公室或推動長三角一體化發展領導小組管理權,分門別類對項目進行進度管理而非僅通過政府間協商溝通進行推進。同時要求有關主體制定項目實施推進細則,提高可操作性,避免政府間行政協議因描述合作藍圖和目標展望的原則性條款過多而過于抽象化。三是進一步整合各方力量。目前在國家層面、區域層面、社會層面都建立了推進機制,實現了縱向與橫向、內部與外部的連接。面對長三角一體化、全面化、深度化推進新要求,應進一步加強各個層面機制的對接,探索協調組織上下級運作模式,進一步形成推動合力。

          (二)補充協作立法法律依據

          中央與地方以及地方之間聯合立法權力的缺失是長三角區域協作立法的制度瓶頸,不利于為長三角一體化發展提供有效的制度供給和法制保障。三省一市人大常委會應加強合作,推進區域協作立法制度化工作。一是爭取對協作立法合法性給予憲法補正。考慮到修改憲法、增加原則性條款的程序復雜性,可以爭取運用憲法解釋,在現有憲法和憲法性法律上找到合法性解釋。二是充分發揮目前已形成的協作立法機制作用,在共同商討確定立法框架和具體內容后,由三省一市以各自名義發布,作為聯合立法權缺失的替代。三是建立紛爭解決機制。一方面由三省一市高級人民法院聯名提請最高人民法院出臺司法解釋,確定政府間行政協議優先適用效力,解決長三角區域內司法部門處理合作紛爭案件的實際需要;另一方面提請最高人民法院出臺司法解釋,將區域間行政協議糾紛案件納入由最高人民法院設立的南京第三巡回法庭管轄。

          (三)出臺行政協議管理辦法

          作為當前政府合作主流,規范政府間行政協議是長三角區域協同治理的應有之義。由推動長三角一體化發展領導小組牽頭,長三角區域合作辦公室組織三省一市人大常委會共同參與,出臺長三角區域政府間行政協議管理辦法。一是規定制定程序。明確各地政府締約程序應包括各方談判達成意向、擬定行政協議草案并征求社會意見、締約方簽署協議、協議進行批準和備案、最終協議公示等五大環節。二是規定協議文書的寫作規范。制定區域間政府協議標題標準,同時明確協議條款應當包含:目的條款、基本原則條款、合作條款、履行方式條款、成本收益條款、權利責任條款、爭議解決條款、生效時間條款、修改廢止條款等。三是規定公眾參與方式和專家咨詢制度。積極引導社會公眾參與行政協議制定,不斷提高合作透明度和公眾監督力。四是規定行政協議批準備案制度。借鑒美國“國會同意”制度,對試圖改變中央-地方權力平衡以及影響國家根本法的行政性協議需要由中央批準,對一般性地方間專項行政協議僅需上報上級政府并在省司法廳備案。五是規定政府間行政協議公示程序和推進跟蹤機制。明確公示協議簽訂過程中的各項工作,包括前期調查、中期過程和后期履行情況。

          (四)完善利益協調長效機制

          利益協調長效機制是當前長三角區域一體化發展的突出短板。要從以下兩個方面著重把握:一是示范區先行先試。借助在長三角一體化發展示范區建立的稅收支持和服務長三角一體化發展聯席會議工作制度,借鑒《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》的有益經驗,成立專項組研究跨區域共建共享的稅收征管協調機制,率先探索產業轉移、項目協作的財稅分配和產業增加值計算機制。二是制定統一稅收政策適用性規范標準。根據園區共建、飛地經濟、異地孵化等不同模式合作現狀,找準各方利益的契合點,建立一套行之有效的對遷入和遷出地區有利且為轉移企業設置相當比例的稅收發展基金的三方共贏稅制。三是形成一批可復制可推廣的利益協調經驗。在交通共建、生態共治、民生共享、文化共融等一體化重要內容方面提煉出一批具有普適性的經驗做法,在更大范圍內推動長三角合作項目的良好協調和利益共享。

          (五)搭建合作信息共享平臺

          合作信息公開透明是推進合作、監督成效的行之有效的方法。一是搭建行政協議推進信息共享平臺。牽頭部門會同相關部門共同制定專題合作信息披露制定,對專題合作的相關行政協議簽訂情況以及推進安排進行公開,并通過各地政府定期在平臺上通報協議履行情況加強項目推進一致性,實現社會共同監督。二是開辟都市圈發展專欄,疏通信息反饋機制。打造按城市反饋欄目和按項目反饋欄目。前者由各城市相關部門定時不定時報送都市圈建設相關信息,后者落實專項專人跟蹤和反饋,實現信息公開的實時性和共享性。三是打通數據資源的互聯互通。搭建涉及經貿、金融、科研、稅收、醫保、社保等的大數據共享平臺是持續深入推進長三角區域一體化的迫切要求,有利于各專題合作項目的電子數據集成共享。同時以數據流引領資金流、技術流、人才流等要素的融合集聚,理順區域合作項目鏈條,為未來對區域內產業轉移等進行利益分成提供數據依據。

          (六)創新地方考核評估方式

          傳統的地方政府考核機制往往是以行政單元的發展情況為標準,尚未將促進區域協調發展囊括在內。從這個角度而言,單一的地方政府政績考核制度不利于區域一體化取得突破性進展,應對考核標準作出一些實際性改變。一是加快制定長三角區域一體化衡量指標體系。由長三角區域合作辦公室牽頭,同時邀請專家成立研究小組,形成一套符合長三角一體化發展實際的度量體系,從政府服務、市場監管、公共服務、生態保護等角度全方面量化評估長三角區域一體化實現程度。二是探索將區域協調發展納入地方考核體系。考慮到指標設置不當容易陷入地方博弈困境,建議設置區域和地方兩個層面并給予不同權重,區域層面以長三角總體一體化發展情況為考核標準,后者則以地方貢獻為標準。三是建立獎懲機制。在考核體系短期難以付諸行動的情況下,另行建立一套獎懲辦法不失為一種補充辦法。三省一市共同出資成立流動獎懲資金池,對按規則行事、積極推進一體化發展的政府主體進行獎勵,而對未按規則行事的政府主體,制定明確的懲罰標準,承擔違規責任。另外,在合作過程中由于一方政府沒有履行責任而使另一方政府主體受到損失的,由未履責政府主體按相關規定承擔相應的經濟賠償。

          參考文獻

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          原文出處:王華.新形勢下長三角區域協同治理機制構建[J].科學發展,2020(11):65-72.
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